開(kāi)欄語(yǔ)
“問(wèn)題是時(shí)代的聲音”。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“調(diào)查研究是謀事之基、成事之道?！辈⑸羁讨赋?，“調(diào)查研究要緊扣人民群眾生產(chǎn)生活，緊扣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，緊扣全面從嚴(yán)治黨面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，緊扣貫徹落實(shí)黨的十九大精神需要解決的問(wèn)題?！币谌h大興調(diào)查研究之風(fēng)?！比懈骷?jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)把“調(diào)查研究”作為了解情況、推動(dòng)工作重要手段，紀(jì)檢監(jiān)察干部深入一線摸清現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、找到解決辦法、提出對(duì)策建議，致力推動(dòng)新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展。結(jié)合貫徹落實(shí)十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)精神，近期，我們將對(duì)全市2019年各縣（市、區(qū)）調(diào)研成果進(jìn)行梳理和展示，為深化全面從嚴(yán)治黨提供決策參考。
調(diào)查研究 |織密監(jiān)督網(wǎng) 嚴(yán)管“小微權(quán)力”
——安溪縣村級(jí)組織“靶向”監(jiān)督做法的探索與實(shí)踐
安溪縣紀(jì)委監(jiān)委課題組
安溪縣紀(jì)委監(jiān)委課題組深入調(diào)研村級(jí)組織“靶向”監(jiān)督開(kāi)展情況，找準(zhǔn)亮點(diǎn)難點(diǎn)堵點(diǎn)，提高規(guī)律性認(rèn)識(shí)，為破解“小微權(quán)力”監(jiān)督難題探索新路徑。
一、把準(zhǔn)脈搏——為“小微權(quán)力”監(jiān)督定好“靶向”
精準(zhǔn)監(jiān)督是提升紀(jì)檢監(jiān)察工作的現(xiàn)實(shí)要求。要找準(zhǔn)“小微權(quán)力”腐敗路徑，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、有效防控各類(lèi)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，把反腐成果反向用于精準(zhǔn)監(jiān)督，從源頭遏制群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題。
（一）從立案審查調(diào)查情況（圖1）來(lái)看，農(nóng)村基層是“靶向”監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。近五年全縣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案審查調(diào)查613件，其中，農(nóng)村364件，占比達(dá)59.38%。加強(qiáng)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，提高鄉(xiāng)村監(jiān)督精準(zhǔn)度，對(duì)推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，提高鄉(xiāng)村治理能力，具有十分重要意義。
圖1：2014-2018年紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案審查調(diào)查情況分析（一）
（二）從違紀(jì)違法涉案人群（圖2）來(lái)看，農(nóng)村干部是“靶向”監(jiān)督的重點(diǎn)人群。2014-2018年，因違紀(jì)、職務(wù)違法犯罪行為被立案數(shù)量分別為32件、46件、86件、74件、102件，其中農(nóng)村干部被立案數(shù)占相當(dāng)比例，且總體呈逐年上升趨勢(shì)。
圖2：2014-2018年紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案審查調(diào)查情況分析（二）
?。ㄈ穆殑?wù)違法犯罪涉案領(lǐng)域來(lái)看，“三資”管理等是“靶向”監(jiān)督的監(jiān)督重點(diǎn)。2014-2018年，農(nóng)村干部因職務(wù)違法犯罪行為被立案60件，其中，貪污賄賂57件，占95%。受賄、侵占、挪用等貪污賄賂廉政問(wèn)題較為突出，主要集中在“三資”管理、征地拆遷安置、群眾建房、脫貧攻堅(jiān)等重點(diǎn)領(lǐng)域。
?。ㄋ模臋z控類(lèi)初信初訪數(shù)據(jù)（圖3）來(lái)看，群眾是“靶向”監(jiān)督的有力依靠。隨著正風(fēng)反腐工作深入推進(jìn)，群眾參與反腐敗積極性逐年提高，且檢控類(lèi)初信初訪件查實(shí)率（屬實(shí)或部分屬實(shí)）保持在較為穩(wěn)定和良好的區(qū)間?？梢?jiàn)，群眾是反腐敗工作的最堅(jiān)強(qiáng)后盾，群眾參與越廣泛，留給腐敗分子的空間就越小。
圖3：2014-2018年紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)檢控類(lèi)初信初訪數(shù)據(jù)分析
二、“靶向”發(fā)力——助推“小微權(quán)力”監(jiān)督水平提升
今年來(lái)，安溪縣紀(jì)委監(jiān)委按照“第一年重點(diǎn)監(jiān)督、第二年全面推廣、第三年起固化長(zhǎng)效”目標(biāo)，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)選取部分村（社區(qū)）開(kāi)展“靶向”監(jiān)督，提高“小微權(quán)力”監(jiān)督精準(zhǔn)性、科學(xué)性。
（一）厘清“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督”，構(gòu)建縣鄉(xiāng)村三位一體的有效監(jiān)督格局
建立“縣牽頭、鄉(xiāng)實(shí)施、村配合”工作機(jī)制，將黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，聚攏、盤(pán)活監(jiān)督力量，織密織牢監(jiān)督網(wǎng)，有效破解同級(jí)監(jiān)督“軟”和上級(jí)監(jiān)督“遠(yuǎn)”難題。一是縣紀(jì)委監(jiān)委牽頭抓總。依托片區(qū)聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，由片區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)到各“靶向”監(jiān)督村，指導(dǎo)監(jiān)督過(guò)程遇到的問(wèn)題，向群眾了解意見(jiàn)、看法。利用“半月談”活動(dòng)，先后3次聽(tīng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書(shū)記和靶向監(jiān)督村黨支部書(shū)記匯報(bào)進(jìn)展情況。黨風(fēng)室、干部監(jiān)督室開(kāi)展聯(lián)合督查，以“四不兩直”（不發(fā)通知、不打招呼、不聽(tīng)匯報(bào)、不用陪同接待、直奔基層、直插現(xiàn)場(chǎng)）方式隨機(jī)抽查18個(gè)“靶向”監(jiān)督村，及時(shí)約談未落實(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書(shū)記。二是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)“1+X”監(jiān)督機(jī)制。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)察組組建“靶向”監(jiān)督活動(dòng)小組，組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委委員、專(zhuān)職干部，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所、經(jīng)管站、招投標(biāo)管理中心、資產(chǎn)資源監(jiān)管中心、村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理中心等部門(mén)的專(zhuān)業(yè)人員，對(duì)“靶向”監(jiān)督村開(kāi)展監(jiān)督。三是打通村級(jí)“神經(jīng)末梢”。配齊村級(jí)紀(jì)檢委員并開(kāi)展全員培訓(xùn)，制定村黨支部書(shū)記、紀(jì)檢委員“兩個(gè)責(zé)任”清單，用好用活村級(jí)紀(jì)檢委員、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)兩支隊(duì)伍，進(jìn)一步激活監(jiān)督神經(jīng)末梢，讓紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有“千里眼”“順風(fēng)耳”，及時(shí)發(fā)現(xiàn)群眾身邊的腐敗和作風(fēng)問(wèn)題，讓基層權(quán)力難以任性。如，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委在某村入戶(hù)訪查時(shí)，從群眾反映中發(fā)現(xiàn)村支委徐某冒名侵吞1500元救災(zāi)資金的問(wèn)題線索，經(jīng)核查屬實(shí)后給予黨紀(jì)立案。
?。ǘ┟鞔_“監(jiān)督什么”，推動(dòng)監(jiān)督工作精準(zhǔn)聚焦不發(fā)散
堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，哪里有問(wèn)題就跟著問(wèn)題走，反映什么問(wèn)題就解決什么問(wèn)題。一方面，精準(zhǔn)選取監(jiān)督對(duì)象，正確處理好監(jiān)督“全覆蓋”與抓住“關(guān)鍵少數(shù)”的關(guān)系。在全縣選擇54個(gè)重點(diǎn)村進(jìn)行“靶向”監(jiān)督，其中，信訪舉報(bào)問(wèn)題較為突出的占比46.3%，“三資”管理較為混亂的占比31.4%，近年來(lái)村干部違紀(jì)問(wèn)題被查處的占比13.0%，扶貧資金和項(xiàng)目較多的占比9.3%。另一方面，精準(zhǔn)選取監(jiān)督內(nèi)容，正確處理好“面面俱到”與“關(guān)鍵領(lǐng)域”的關(guān)系。將監(jiān)督“探頭”聚焦到村級(jí)“三資”清理登記和處置情況、村級(jí)集體收入和財(cái)務(wù)開(kāi)支“裸示”公開(kāi)情況、征地拆遷建設(shè)項(xiàng)目中重大事項(xiàng)決策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等公開(kāi)情況；救災(zāi)救濟(jì)優(yōu)撫和扶貧惠農(nóng)補(bǔ)助等公開(kāi)情況，集中發(fā)力，有效提升監(jiān)督效能。如，通過(guò)仔細(xì)調(diào)查摸底，集中開(kāi)展村級(jí)資產(chǎn)清產(chǎn)核資，短短一個(gè)月便發(fā)現(xiàn)收回漏管資產(chǎn)承包金18萬(wàn)多元。
（三）創(chuàng)新“怎么監(jiān)督”，引導(dǎo)基層監(jiān)督方式向“三個(gè)轉(zhuǎn)變”發(fā)展
主動(dòng)適應(yīng)新形勢(shì)新要求，創(chuàng)新工作理念思路，引導(dǎo)村級(jí)“靶向”監(jiān)督方式向“三個(gè)轉(zhuǎn)變”發(fā)展。一是變“墻上”監(jiān)督為“掌上”監(jiān)督。針對(duì)外出人口多、村務(wù)公開(kāi)欄監(jiān)督不便現(xiàn)狀，按照“一村一群”原則，建立覆蓋大部分家庭的微信群，2萬(wàn)余人進(jìn)群、輻射10余萬(wàn)人口。各“靶向”監(jiān)督村每月15日前將上月每筆收支的時(shí)間、事由、金額、經(jīng)辦人等，以“流水賬”形式在微信群“裸示”公開(kāi)，并定期公開(kāi)“三資”處置情況、村重大事項(xiàng)集體決策以及扶貧政策、項(xiàng)目和資金安排落實(shí)等情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書(shū)記、紀(jì)委委員、掛鉤領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部、村干部均加入微信群，逐一登記辦理群眾意見(jiàn)建議，確保件件有著落、有回聲。二是變“被動(dòng)”監(jiān)督為“主動(dòng)”監(jiān)督。由被監(jiān)督村“兩委”成員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛鉤領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部、相關(guān)站所人員在固定時(shí)間、固定地點(diǎn)（每周至少2個(gè)半天，具體時(shí)間、地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)公告）現(xiàn)場(chǎng)辦公、接受咨詢(xún)、聽(tīng)取意見(jiàn)，有效解決村民辦事摸不著門(mén)、找不到人和暗箱操作問(wèn)題。三是變“事后”監(jiān)督為“事前”監(jiān)督。由駐村干部（必要時(shí)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛鉤領(lǐng)導(dǎo)）每月至少牽頭召開(kāi)1次村兩委會(huì)議或村民代表會(huì)議，集中研究、決定村級(jí)組織“三重一大”事項(xiàng)，研究事項(xiàng)提前2天上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)察組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察干部列席會(huì)議，并對(duì)研究的事項(xiàng)及過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。
活動(dòng)開(kāi)展以來(lái)，取得了較明顯的成效，各“靶向”監(jiān)督村的村級(jí)事務(wù)管理更加規(guī)范，村級(jí)權(quán)力運(yùn)行更加透明，村級(jí)干部形象更加清廉，群眾辦事更加方便。
一是監(jiān)督對(duì)象從“內(nèi)心排斥”到“主動(dòng)接受”，讓被監(jiān)督逐漸成為習(xí)慣。開(kāi)展之初，不少村干部抱著“組織的監(jiān)督就是對(duì)自己不信任”的想法，認(rèn)為來(lái)自群眾的監(jiān)督是給自己“找麻煩”，談到監(jiān)督反應(yīng)強(qiáng)烈。一段時(shí)間后，他們漸漸感覺(jué)到監(jiān)督是對(duì)黨員干部的最大關(guān)心、最好保護(hù)、最真誠(chéng)幫助，監(jiān)督力度不是層層遞減的，而是上下貫通、就在身邊，開(kāi)始自覺(jué)規(guī)范自身行為。
二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委從“等米下鍋”到“找米下鍋”，握緊監(jiān)督主動(dòng)權(quán)。過(guò)去，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能力不足，坐等舉報(bào)“等米下鍋”。開(kāi)展“靶向”監(jiān)督后，其準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力大大提升，且監(jiān)督重點(diǎn)從查錯(cuò)糾偏轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼈?cè)重事前預(yù)防和事中監(jiān)督，今年1-10月，54個(gè)“靶向”監(jiān)督村發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索9條，同比增長(zhǎng)50%，一線監(jiān)督、靠前監(jiān)督作用充分顯現(xiàn)。
三是黨群干群從“東猜西疑”到“心齊氣順”，關(guān)系更加融洽密切。通過(guò)主動(dòng)公開(kāi)、微信群里看群眾“留言”、聽(tīng)“怨聲”，收集“群友”意見(jiàn)建議，不僅預(yù)防和糾正了村級(jí)干部?jī)?yōu)親厚友、辦事不公等問(wèn)題，而且推動(dòng)解決了一批涉及群眾切身利益的問(wèn)題。截止目前，54個(gè)“靶向”監(jiān)督村糾正不規(guī)范、苗頭性問(wèn)題62個(gè)，解決群眾操心事、煩心事126項(xiàng)，群眾信訪量同比下降73.17%。
圖為安溪縣湖頭鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)察組干部在前溪村低保戶(hù)家中走訪。（林偉彬 攝）???
??? 三、任重道遠(yuǎn)——問(wèn)題導(dǎo)向下的對(duì)標(biāo)找差
調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前安溪縣村級(jí)組織“靶向”監(jiān)督仍存在開(kāi)展不平衡等問(wèn)題，主要體現(xiàn)在：
?。ㄒ唬┞鋵?shí)管黨治黨“兩個(gè)責(zé)任”從“各負(fù)其責(zé)”到“貫通協(xié)同”的提升還有差距。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主體作用發(fā)揮不明顯，認(rèn)為村級(jí)組織“靶向”監(jiān)督是紀(jì)委部門(mén)的事情，或者“只掛帥不出征”，缺乏統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌推進(jìn)，未充分履行管黨治黨主體責(zé)任。
?。ǘ?gòu)建縣鄉(xiāng)村一體監(jiān)督格局從“聚攏盤(pán)活”到“同向發(fā)力”的提升還有差距。縱向看，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)察組還存在等、靠思想，缺乏主動(dòng)擔(dān)當(dāng)精神；橫向看，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)“1+X”部門(mén)人員認(rèn)為是在替紀(jì)委干活，管黨治黨同向發(fā)力局面尚未有效形成。
（三）提升“小微權(quán)力”監(jiān)督效能從“精準(zhǔn)對(duì)焦”到“落實(shí)落細(xì)”的提升還有差距。一些工作要求遇到“中梗阻”，出現(xiàn)“把說(shuō)了當(dāng)做了，把做了當(dāng)做成了”的現(xiàn)象。如，某村結(jié)束清產(chǎn)核資后，仍被發(fā)現(xiàn)有漏管村級(jí)集體資產(chǎn)。如，有些村未嚴(yán)格按照“四議兩公開(kāi)”程序集中研究“三重一大”事項(xiàng)。
（四）推動(dòng)“靶向”監(jiān)督縱深發(fā)展從“糾正治標(biāo)”到“防范治本”的提升還有差距。如，停留在對(duì)權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)的后半段監(jiān)督，對(duì)什么權(quán)能用或不能用、什么是公權(quán)或私權(quán)等缺乏明確規(guī)定，建立“小微權(quán)力”清單迫在眉睫。如，“一站式”辦公還停留在工作部署上，未將相關(guān)監(jiān)督措施轉(zhuǎn)化為制度。
四、持續(xù)推進(jìn)——確保“靶向”監(jiān)督取得更大成果
推進(jìn)村級(jí)組織“靶向”監(jiān)督向縱深發(fā)展，重點(diǎn)是厘清各級(jí)監(jiān)督主體的角色和定位，難點(diǎn)是創(chuàng)新群眾在村級(jí)權(quán)力監(jiān)督中的有效實(shí)現(xiàn)形式，關(guān)鍵是建構(gòu)“上下貫通、內(nèi)外銜接”的村級(jí)權(quán)力監(jiān)督結(jié)構(gòu),讓基層管黨治黨更加自覺(jué)、基層權(quán)力監(jiān)督更加精準(zhǔn)、基層正風(fēng)反腐更加有力、基層監(jiān)督體系日趨完善。
（一）理順監(jiān)督主體關(guān)系。縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立完善權(quán)力監(jiān)督清單、責(zé)任追究制度等，從制度上保障專(zhuān)項(xiàng)整治工作有序開(kāi)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府應(yīng)充分支持、保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)察組開(kāi)展村級(jí)靶向監(jiān)督工作，及時(shí)協(xié)調(diào)解決過(guò)程中的各種困難問(wèn)題；落實(shí)好監(jiān)督主體責(zé)任，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門(mén)查找根源、深入整改。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)察組要主動(dòng)聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、經(jīng)管等部門(mén)，對(duì)村級(jí)“三資”管理、惠農(nóng)補(bǔ)貼、扶貧資金等事項(xiàng)開(kāi)展“1+X”聯(lián)合督查。加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村級(jí)紀(jì)檢委員向鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委請(qǐng)示報(bào)告制度，有效延伸監(jiān)督觸角，打通監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“最后一公里”。
（二）拓展監(jiān)督指向維度。一是監(jiān)督對(duì)象從“試點(diǎn)先行”向“全面推廣”拓展。在總結(jié)前期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)組織現(xiàn)場(chǎng)觀摩會(huì)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方式，逐步在全縣全面推行“靶向”監(jiān)督做法。二是監(jiān)督方式從“自上而下”向“自下而上”拓展。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢委員、村級(jí)紀(jì)檢委員主體作用，引導(dǎo)群眾有效參與，強(qiáng)化對(duì)村級(jí)公共權(quán)力的民主監(jiān)督。三是監(jiān)督手段從“簡(jiǎn)單實(shí)效”向“優(yōu)化升級(jí)”拓展。對(duì)微信群公開(kāi)、一站式辦公、“三重一大”民主決策等監(jiān)督手段及時(shí)給予規(guī)范指導(dǎo)和改進(jìn)優(yōu)化，最大限度提升監(jiān)督實(shí)效。
?。ㄈ┰伪O(jiān)督制度籠子。一是厘清權(quán)力邊界。收集村級(jí)組織管理方面的權(quán)力和事項(xiàng)，全面梳理形成村級(jí)組織權(quán)力清單。二是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行流程。界定村干部和村級(jí)組織等權(quán)力主體的崗位職責(zé)，編制權(quán)力運(yùn)行和權(quán)力主體的工作規(guī)范流程，將村級(jí)組織“小微權(quán)力”關(guān)進(jìn)制度的“籠子”里。三是推行權(quán)力行使公開(kāi)。綜合運(yùn)用漫畫(huà)、流程圖等簡(jiǎn)單易懂的方式，公布村級(jí)權(quán)力公開(kāi)運(yùn)行流程，充分保障村民知情權(quán)。
?。ㄋ模┙∪O(jiān)督動(dòng)力機(jī)制。一是明確主體責(zé)任。必須明確村級(jí)黨組織負(fù)責(zé)人作為開(kāi)展“靶向”監(jiān)督的第一責(zé)任人，承擔(dān)著主體責(zé)任。二是明確責(zé)任范圍。必須對(duì)步驟環(huán)節(jié)、工作要求、落實(shí)情況予以跟蹤，明確相應(yīng)的懲戒規(guī)定，推動(dòng)落深落細(xì)落實(shí)。三是加強(qiáng)執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。必須保持高壓反腐態(tài)勢(shì)，對(duì)開(kāi)展“靶向”監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲查處，做到發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、通報(bào)一起，讓紀(jì)律的“高壓線”通上“高壓電”。
課題指導(dǎo)：林文超
課題負(fù)責(zé)：謝祥明
課題成員：陳寶福 施世權(quán)
課題執(zhí)筆：葉錦燦 劉木釵