開欄語

　　“問題是時代的聲音”。習近平總書記強調(diào)：“調(diào)查研究是謀事之基、成事之道。”并深刻指出，“調(diào)查研究要緊扣人民群眾生產(chǎn)生活，緊扣經(jīng)濟社會發(fā)展實際，緊扣全面從嚴治黨面臨的現(xiàn)實問題，緊扣貫徹落實黨的十九大精神需要解決的問題。”要在全黨大興調(diào)查研究之風。”全市各級紀檢監(jiān)察機關把“調(diào)查研究”作為了解情況、推動工作重要手段，紀檢監(jiān)察干部深入一線摸清現(xiàn)實問題、找到解決辦法、提出對策建議，致力推動新時代紀檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展。結合貫徹落實十九屆中央紀委四次全會精神，近期，我們將對全市2019年各縣（市、區(qū)）調(diào)研成果進行梳理和展示，為深化全面從嚴治黨提供決策參考。

　　調(diào)查研究 |織密監(jiān)督網(wǎng) 嚴管“小微權力”

　　——安溪縣村級組織“靶向”監(jiān)督做法的探索與實踐

　　安溪縣紀委監(jiān)委課題組

　　安溪縣紀委監(jiān)委課題組深入調(diào)研村級組織“靶向”監(jiān)督開展情況，找準亮點難點堵點，提高規(guī)律性認識，為破解“小微權力”監(jiān)督難題探索新路徑。

　　一、把準脈搏——為“小微權力”監(jiān)督定好“靶向”

　　精準監(jiān)督是提升紀檢監(jiān)察工作的現(xiàn)實要求。要找準“小微權力”腐敗路徑，及時發(fā)現(xiàn)、有效防控各類廉政風險點，把反腐成果反向用于精準監(jiān)督，從源頭遏制群眾身邊不正之風和腐敗問題。

　　（一）從立案審查調(diào)查情況（圖1）來看，農(nóng)村基層是“靶向”監(jiān)督的關鍵環(huán)節(jié)。近五年全縣紀檢監(jiān)察機關共立案審查調(diào)查613件，其中，農(nóng)村364件，占比達59.38%。加強農(nóng)村黨風廉政建設和反腐敗工作，提高鄉(xiāng)村監(jiān)督精準度，對推動全面從嚴治黨向基層延伸，提高鄉(xiāng)村治理能力，具有十分重要意義。

　　圖1：2014-2018年紀檢監(jiān)察機關立案審查調(diào)查情況分析（一）

　　（二）從違紀違法涉案人群（圖2）來看，農(nóng)村干部是“靶向”監(jiān)督的重點人群。2014-2018年，因違紀、職務違法犯罪行為被立案數(shù)量分別為32件、46件、86件、74件、102件，其中農(nóng)村干部被立案數(shù)占相當比例，且總體呈逐年上升趨勢。

　　圖2：2014-2018年紀檢監(jiān)察機關立案審查調(diào)查情況分析（二）

　　（三）從職務違法犯罪涉案領域來看，“三資”管理等是“靶向”監(jiān)督的監(jiān)督重點。2014-2018年，農(nóng)村干部因職務違法犯罪行為被立案60件，其中，貪污賄賂57件，占95%。受賄、侵占、挪用等貪污賄賂廉政問題較為突出，主要集中在“三資”管理、征地拆遷安置、群眾建房、脫貧攻堅等重點領域。

　　（四）從檢控類初信初訪數(shù)據(jù)（圖3）來看，群眾是“靶向”監(jiān)督的有力依靠。隨著正風反腐工作深入推進，群眾參與反腐敗積極性逐年提高，且檢控類初信初訪件查實率（屬實或部分屬實）保持在較為穩(wěn)定和良好的區(qū)間。可見，群眾是反腐敗工作的最堅強后盾，群眾參與越廣泛，留給腐敗分子的空間就越小。

　　圖3：2014-2018年紀檢監(jiān)察機關檢控類初信初訪數(shù)據(jù)分析

　　二、“靶向”發(fā)力——助推“小微權力”監(jiān)督水平提升

　　今年來，安溪縣紀委監(jiān)委按照“第一年重點監(jiān)督、第二年全面推廣、第三年起固化長效”目標，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)選取部分村（社區(qū)）開展“靶向”監(jiān)督，提高“小微權力”監(jiān)督精準性、科學性。

　　（一）厘清“誰來監(jiān)督”，構建縣鄉(xiāng)村三位一體的有效監(jiān)督格局

　　建立“縣牽頭、鄉(xiāng)實施、村配合”工作機制，將黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督結合起來，聚攏、盤活監(jiān)督力量，織密織牢監(jiān)督網(wǎng)，有效破解同級監(jiān)督“軟”和上級監(jiān)督“遠”難題。一是縣紀委監(jiān)委牽頭抓總。依托片區(qū)聯(lián)動協(xié)作機制，由片區(qū)委領導帶隊到各“靶向”監(jiān)督村，指導監(jiān)督過程遇到的問題，向群眾了解意見、看法。利用“半月談”活動，先后3次聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委書記和靶向監(jiān)督村黨支部書記匯報進展情況。黨風室、干部監(jiān)督室開展聯(lián)合督查，以“四不兩直”（不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待、直奔基層、直插現(xiàn)場）方式隨機抽查18個“靶向”監(jiān)督村，及時約談未落實的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委書記。二是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)“1+X”監(jiān)督機制。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委監(jiān)察組組建“靶向”監(jiān)督活動小組，組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委委員、專職干部，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所、經(jīng)管站、招投標管理中心、資產(chǎn)資源監(jiān)管中心、村級會計委托代理中心等部門的專業(yè)人員，對“靶向”監(jiān)督村開展監(jiān)督。三是打通村級“神經(jīng)末梢”。配齊村級紀檢委員并開展全員培訓，制定村黨支部書記、紀檢委員“兩個責任”清單，用好用活村級紀檢委員、村務監(jiān)督委員會兩支隊伍，進一步激活監(jiān)督神經(jīng)末梢，讓紀檢監(jiān)察機關擁有“千里眼”“順風耳”，及時發(fā)現(xiàn)群眾身邊的腐敗和作風問題，讓基層權力難以任性。如，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委在某村入戶訪查時，從群眾反映中發(fā)現(xiàn)村支委徐某冒名侵吞1500元救災資金的問題線索，經(jīng)核查屬實后給予黨紀立案。

　　（二）明確“監(jiān)督什么”，推動監(jiān)督工作精準聚焦不發(fā)散

　　堅持問題導向和目標導向，哪里有問題就跟著問題走，反映什么問題就解決什么問題。一方面，精準選取監(jiān)督對象，正確處理好監(jiān)督“全覆蓋”與抓住“關鍵少數(shù)”的關系。在全縣選擇54個重點村進行“靶向”監(jiān)督，其中，信訪舉報問題較為突出的占比46.3%，“三資”管理較為混亂的占比31.4%，近年來村干部違紀問題被查處的占比13.0%，扶貧資金和項目較多的占比9.3%。另一方面，精準選取監(jiān)督內(nèi)容，正確處理好“面面俱到”與“關鍵領域”的關系。將監(jiān)督“探頭”聚焦到村級“三資”清理登記和處置情況、村級集體收入和財務開支“裸示”公開情況、征地拆遷建設項目中重大事項決策和補償標準等公開情況；救災救濟優(yōu)撫和扶貧惠農(nóng)補助等公開情況，集中發(fā)力，有效提升監(jiān)督效能。如，通過仔細調(diào)查摸底，集中開展村級資產(chǎn)清產(chǎn)核資，短短一個月便發(fā)現(xiàn)收回漏管資產(chǎn)承包金18萬多元。

　　（三）創(chuàng)新“怎么監(jiān)督”，引導基層監(jiān)督方式向“三個轉(zhuǎn)變”發(fā)展

　　主動適應新形勢新要求，創(chuàng)新工作理念思路，引導村級“靶向”監(jiān)督方式向“三個轉(zhuǎn)變”發(fā)展。一是變“墻上”監(jiān)督為“掌上”監(jiān)督。針對外出人口多、村務公開欄監(jiān)督不便現(xiàn)狀，按照“一村一群”原則，建立覆蓋大部分家庭的微信群，2萬余人進群、輻射10余萬人口。各“靶向”監(jiān)督村每月15日前將上月每筆收支的時間、事由、金額、經(jīng)辦人等，以“流水賬”形式在微信群“裸示”公開，并定期公開“三資”處置情況、村重大事項集體決策以及扶貧政策、項目和資金安排落實等情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委書記、紀委委員、掛鉤領導、駐村干部、村干部均加入微信群，逐一登記辦理群眾意見建議，確保件件有著落、有回聲。二是變“被動”監(jiān)督為“主動”監(jiān)督。由被監(jiān)督村“兩委”成員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛鉤領導、駐村干部、相關站所人員在固定時間、固定地點（每周至少2個半天，具體時間、地點應當公告）現(xiàn)場辦公、接受咨詢、聽取意見，有效解決村民辦事摸不著門、找不到人和暗箱操作問題。三是變“事后”監(jiān)督為“事前”監(jiān)督。由駐村干部（必要時由鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛鉤領導）每月至少牽頭召開1次村兩委會議或村民代表會議，集中研究、決定村級組織“三重一大”事項，研究事項提前2天上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委監(jiān)察組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察干部列席會議，并對研究的事項及過程進行監(jiān)督。

　　活動開展以來，取得了較明顯的成效，各“靶向”監(jiān)督村的村級事務管理更加規(guī)范，村級權力運行更加透明，村級干部形象更加清廉，群眾辦事更加方便。

　　一是監(jiān)督對象從“內(nèi)心排斥”到“主動接受”，讓被監(jiān)督逐漸成為習慣。開展之初，不少村干部抱著“組織的監(jiān)督就是對自己不信任”的想法，認為來自群眾的監(jiān)督是給自己“找麻煩”，談到監(jiān)督反應強烈。一段時間后，他們漸漸感覺到監(jiān)督是對黨員干部的最大關心、最好保護、最真誠幫助，監(jiān)督力度不是層層遞減的，而是上下貫通、就在身邊，開始自覺規(guī)范自身行為。

　　二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委從“等米下鍋”到“找米下鍋”，握緊監(jiān)督主動權。過去，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委發(fā)現(xiàn)問題能力不足，坐等舉報“等米下鍋”。開展“靶向”監(jiān)督后，其準確發(fā)現(xiàn)問題的能力大大提升，且監(jiān)督重點從查錯糾偏轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼈?cè)重事前預防和事中監(jiān)督，今年1-10月，54個“靶向”監(jiān)督村發(fā)現(xiàn)問題線索9條，同比增長50%，一線監(jiān)督、靠前監(jiān)督作用充分顯現(xiàn)。

　　三是黨群干群從“東猜西疑”到“心齊氣順”，關系更加融洽密切。通過主動公開、微信群里看群眾“留言”、聽“怨聲”，收集“群友”意見建議，不僅預防和糾正了村級干部優(yōu)親厚友、辦事不公等問題，而且推動解決了一批涉及群眾切身利益的問題。截止目前，54個“靶向”監(jiān)督村糾正不規(guī)范、苗頭性問題62個，解決群眾操心事、煩心事126項，群眾信訪量同比下降73.17%。　　

　　圖為安溪縣湖頭鎮(zhèn)紀委監(jiān)察組干部在前溪村低保戶家中走訪。（林偉彬 攝）???

??? 三、任重道遠——問題導向下的對標找差

　　調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，當前安溪縣村級組織“靶向”監(jiān)督仍存在開展不平衡等問題，主要體現(xiàn)在：

　　（一）落實管黨治黨“兩個責任”從“各負其責”到“貫通協(xié)同”的提升還有差距。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主體作用發(fā)揮不明顯，認為村級組織“靶向”監(jiān)督是紀委部門的事情，或者“只掛帥不出征”，缺乏統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌推進，未充分履行管黨治黨主體責任。

　　（二）構建縣鄉(xiāng)村一體監(jiān)督格局從“聚攏盤活”到“同向發(fā)力”的提升還有差距。縱向看，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委監(jiān)察組還存在等、靠思想，缺乏主動擔當精神；橫向看，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)“1+X”部門人員認為是在替紀委干活，管黨治黨同向發(fā)力局面尚未有效形成。

　　（三）提升“小微權力”監(jiān)督效能從“精準對焦”到“落實落細”的提升還有差距。一些工作要求遇到“中梗阻”，出現(xiàn)“把說了當做了，把做了當做成了”的現(xiàn)象。如，某村結束清產(chǎn)核資后，仍被發(fā)現(xiàn)有漏管村級集體資產(chǎn)。如，有些村未嚴格按照“四議兩公開”程序集中研究“三重一大”事項。

　　（四）推動“靶向”監(jiān)督縱深發(fā)展從“糾正治標”到“防范治本”的提升還有差距。如，停留在對權力運行環(huán)節(jié)的后半段監(jiān)督，對什么權能用或不能用、什么是公權或私權等缺乏明確規(guī)定，建立“小微權力”清單迫在眉睫。如，“一站式”辦公還停留在工作部署上，未將相關監(jiān)督措施轉(zhuǎn)化為制度。

　　四、持續(xù)推進——確保“靶向”監(jiān)督取得更大成果

　　推進村級組織“靶向”監(jiān)督向縱深發(fā)展，重點是厘清各級監(jiān)督主體的角色和定位，難點是創(chuàng)新群眾在村級權力監(jiān)督中的有效實現(xiàn)形式，關鍵是建構“上下貫通、內(nèi)外銜接”的村級權力監(jiān)督結構,讓基層管黨治黨更加自覺、基層權力監(jiān)督更加精準、基層正風反腐更加有力、基層監(jiān)督體系日趨完善。

　　（一）理順監(jiān)督主體關系。縣級紀檢監(jiān)察部門要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立完善權力監(jiān)督清單、責任追究制度等，從制度上保障專項整治工作有序開展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府應充分支持、保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委監(jiān)察組開展村級靶向監(jiān)督工作，及時協(xié)調(diào)解決過程中的各種困難問題；落實好監(jiān)督主體責任，對發(fā)現(xiàn)的問題，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領導、有關部門查找根源、深入整改。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委監(jiān)察組要主動聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、經(jīng)管等部門，對村級“三資”管理、惠農(nóng)補貼、扶貧資金等事項開展“1+X”聯(lián)合督查。加強村務監(jiān)督委員會、村級紀檢委員向鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委請示報告制度，有效延伸監(jiān)督觸角，打通監(jiān)督執(zhí)紀“最后一公里”。

　　（二）拓展監(jiān)督指向維度。一是監(jiān)督對象從“試點先行”向“全面推廣”拓展。在總結前期實踐經(jīng)驗的基礎上，通過組織現(xiàn)場觀摩會、業(yè)務培訓等方式，逐步在全縣全面推行“靶向”監(jiān)督做法。二是監(jiān)督方式從“自上而下”向“自下而上”拓展。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢委員、村級紀檢委員主體作用，引導群眾有效參與，強化對村級公共權力的民主監(jiān)督。三是監(jiān)督手段從“簡單實效”向“優(yōu)化升級”拓展。對微信群公開、一站式辦公、“三重一大”民主決策等監(jiān)督手段及時給予規(guī)范指導和改進優(yōu)化，最大限度提升監(jiān)督實效。

　　（三）扎牢監(jiān)督制度籠子。一是厘清權力邊界。收集村級組織管理方面的權力和事項，全面梳理形成村級組織權力清單。二是規(guī)范權力運行流程。界定村干部和村級組織等權力主體的崗位職責，編制權力運行和權力主體的工作規(guī)范流程，將村級組織“小微權力”關進制度的“籠子”里。三是推行權力行使公開。綜合運用漫畫、流程圖等簡單易懂的方式，公布村級權力公開運行流程，充分保障村民知情權。

　　（四）健全監(jiān)督動力機制。一是明確主體責任。必須明確村級黨組織負責人作為開展“靶向”監(jiān)督的第一責任人，承擔著主體責任。二是明確責任范圍。必須對步驟環(huán)節(jié)、工作要求、落實情況予以跟蹤，明確相應的懲戒規(guī)定，推動落深落細落實。三是加強執(zhí)紀問責。必須保持高壓反腐態(tài)勢，對開展“靶向”監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的違紀違法行為進行嚴厲查處，做到發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、通報一起，讓紀律的“高壓線”通上“高壓電”。

課題指導：林文超

課題負責：謝祥明

　　課題成員：陳寶福 施世權

　　課題執(zhí)筆：葉錦燦 劉木釵